各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
为适应我国不同时期对外开放和经济发展的需要，国务院先后批准设立了保税区、出口加工区、保税物流园区、跨境工业区、保税港区、综合保税区等6类海关特殊监管区域（以下简称特殊监管区域）。20多年来，特殊监管区域在承接国际产业转移、推进加工贸易转型升级、扩大对外贸易和促进就业等方面发挥了积极作用，但发展中也存在种类过多、功能单一、重申请设立轻建设发展等问题。为进一步推动特殊监管区域科学发展，现提出以下指导意见：
一、总体要求
（一）指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，整合特殊监管区域类型，完善政策和功能，强化监管和服务，促进特殊监管区域科学发展，更好地服务于改革开放和经济发展。
（二）基本原则。
——合理配置，协调发展。按照有利于实施国家区域发展战略规划、有利于中西部地区承接产业转移、有利于特殊监管区域整合优化，以及确有外向型大项目亟待进驻的原则，合理设立特殊监管区域，促进地区经济协调发展。
——注重质量，提升效益。增强特殊监管区域发展的内生动力，推动区域内企业技术创新和绿色发展，优化产业结构，提升整体效益，发挥辐射作用，带动周边地区经济发展。
——深化改革，强化监管。适应国内外经济形势变化，充分发挥特殊监管区域在统筹两个市场、两种资源中的作用；提高依法行政能力，加强监管，防范风险。
（三）发展目标。稳步推进特殊监管区域整合优化，加快形成管理规范、通关便捷、用地集约、产业集聚、绩效突出、协调发展的格局；完善政策和功能，促进加工贸易向产业链高端延伸，延长国内增值链条；鼓励加工贸易企业向特殊监管区域集中，发挥特殊监管区域的辐射带动作用，使其成为引导加工贸易转型升级、承接产业转移、优化产业结构、拉动经济发展的重要载体。
二、加强审核指导
（四）稳步推进整合工作。特殊监管区域实行总量控制，坚持按需设立，适度控制增量，整合优化存量。科学确定特殊监管区域设立条件和验收标准，优化审核程序，依法严格把关。具体办法，由海关总署会同有关部门制定。
（五）强化分类指导。统筹考虑各地区经济环境、产业基础、贸易结构、资源布局、发展规划等实际情况，加强分类指导，因地制宜地推进特殊监管区域规划、建设和发展。
三、健全管理体系
（六）严格建设和验收。特殊监管区域要严格按照国务院批准的四至范围和规划用地性质进行规划建设，由海关总署及相关部门实施联合验收。严禁擅自增加或改变经联合验收过的相关设施。
（七）健全退出机制。明确特殊监管区域首期验收土地面积比例和验收期限；超过验收期限尚未验收或验收后土地利用率低、运行效益差的，由海关总署责令整改；在规定期限尚未完成整改任务的，由海关总署报请国务院批准予以撤销或核减规划面积。具体办法，由海关总署会同有关部门制定。
（八）严格入区项目审核。制定特殊监管区域入区项目指引，引导符合海关特殊监管区域发展目标和政策功能定位的企业入区发展，避免盲目招商。
（九）强化监管和服务。充分运用信息技术和管理手段，优化监管模式，简化通关流程，加强保税货物监管，打击走私和偷逃税行为，维护质量安全，为企业生产经营创造良好环境。
四、稳步推进整合优化
（十）整合现有类型。在基本不突破原规划面积的前提下，逐步将现有出口加工区、保税物流园区、跨境工业区、保税港区及符合条件的保税区整合为综合保税区。整合工作要从实际出发，在充分听取省、自治区、直辖市人民政府意见的基础上实施。目前不具备整合条件的特殊监管区域，可暂予保留。
（十一）统一新设类型。新设立的特殊监管区域，原则上统一命名为“综合保税区”。
五、完善政策和功能
（十二）完善相关政策措施。完善保税等功能，规范税收政策，优化结转监管。具体办法由财政部、海关总署分别会同有关部门制订，报国务院批准后实施。
（十三）拓展业务类型。在严格执行进出口税收政策和有效控制风险的前提下，支持特殊监管区域内企业选择高技术含量、高附加值的项目开展境内外检测维修业务。鼓励在有条件的特殊监管区域开展研发、设计、创立品牌、核心元器件制造、物流等业务，促进特殊监管区域向保税加工、保税物流、保税服务等多元化方向发展。
（十四）带动周边经济发展。发挥特殊监管区域辐射功能，培育区域外产业配套能力，带动有条件的企业进入加工贸易产业链和供应链，促进区域内外生产加工、物流和服务业的深度融合，形成高端入区、周边配套、辐射带动、集聚发展的格局。
六、加强组织领导
（十五）完善工作机制。各省（区、市）人民政府要健全海关特殊监管区域综合管理工作机制，加强统筹协调，整合资源，落实责任，搞好服务，为特殊监管区域科学规划、建设和发展提供有力保障。
（十六）加强协作配合。国务院各有关部门要按照职责分工，加强协作配合，共同做好特殊监管区域的整合、监管、建设、发展工作。要寓管理于服务之中，共享相关信息和资源，提高监管和服务水平。
各地方、各部门要根据本指导意见抓紧制定实施方案和落实措施，加大工作力度，促进特殊监管区域又好又快发展。
国务院
2012年10月27日
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杨春宝一级律师简介
杨春宝一级律师，大成上海高级合伙人、资本市场部主任、国资基金研究中心主任，大成中国区私募基金专业带头人、科技与文化法律研究中心联合牵头人。执业30余年，长期从事私募基金、投融资、并购重组法律服务，尤其对对赌研究颇深且具有非常丰富的实战经验，并专注于金融机构股权投资业务。2004年起多次入选The Legal 500"私募基金"和"公司与商业"等境内外各类律师榜单，代理的中国法院首例适用外国法律审理外国公司的董事损害小股东权益纠纷案入选上海高院发布的《上海法院域外法查明典型案例》和威科先行"要案头条"。入选上海涉外法律人才库、上海市司法局鼎新法治人才库、上海国有企业改制法律顾问团，具有上市公司独立董事任职资格，系多家知名高校的兼职教授或兼职研究生导师及上海市商务委跨国经营人才培训班讲师。出版《私募股权投资基金风险防控操作实务》等16本投融资法律专著。了解更多常见法律问题
海关特殊监管区域整合为综合保税区有何影响？
根据国务院指导意见，现有出口加工区、保税物流园区、跨境工业区、保税港区及符合条件的保税区将逐步整合为综合保税区，新设区域原则上统一命名为综合保税区。这一整合对企业的直接影响包括：一是政策统一性增强，综合保税区整合了原各类区域的功能，企业可享受保税加工、保税物流、保税服务等综合政策，有利于开展多元化业务；二是监管标准趋于一致，海关对综合保税区实施统一监管模式，简化通关流程，但同时也要求企业更严格地遵守保税货物管理规定，避免因操作不当导致违规风险；三是区域考核机制强化，整合后对土地利用率、运行效益有明确要求，低效区域可能面临整改或撤销，因此入区企业需确保项目符合区域产业导向，避免盲目入驻。实务中，企业应关注所在区域是否纳入整合计划，及时了解新政策下税收优惠、结转监管等具体细则，调整供应链布局，利用整合后的功能优势拓展高附加值业务。
海关特殊监管区域退出机制对入驻企业有何风险？
指导意见明确要求建立退出机制：对首期验收土地面积比例和验收期限有硬性规定，超过期限未验收或验收后土地利用率低、运行效益差的区域，由海关总署责令整改；限期未完成整改的，报请国务院批准撤销或核减规划面积。对于已入驻的企业，这一机制带来的风险主要体现在：一是区域被撤销后，企业可能失去保税监管资格，无法继续享受免税、保税等政策，需重新寻找符合条件的区域或转为一般贸易，导致成本增加和供应链中断；二是核减规划面积可能导致企业现有厂房、仓库超出新四至范围，面临搬迁或调整，产生额外费用；三是整改期间监管可能收紧，通关效率下降，影响正常生产经营。为降低风险，企业在选择入驻特殊监管区域时，应评估该区域的设立时间、验收进展、土地利用率等指标，优先选择运行成熟、效益良好的综合保税区；同时，在合同中应明确约定区域政策稳定性条款，并建立应急预案，如区域被撤销，如何快速切换至其他保税模式或一般贸易操作。
如何利用特殊监管区域政策拓展高附加值业务？
指导意见明确支持特殊监管区域内企业开展高技术含量、高附加值的项目，包括境内外检测维修、研发、设计、创立品牌、核心元器件制造、物流等多元化业务。实务操作指引如下：首先，企业应申请进入综合保税区，并按照入区项目指引提交材料，证明项目符合区域功能定位和技术含量要求；其次，对于检测维修业务，需注意进出口税收政策要求，在有效控制风险的前提下，可承接全球或区域内的设备维修，利用保税状态降低关税成本；第三，研发与设计业务可享受保税研发政策，进口研发设备、样品、试剂等可免征关税和进口环节增值税，但需建立专门账册，确保研发用品不用于生产；第四，核心元器件制造可利用区内保税加工政策，从境外进口原材料，加工后成品出口或内销，内销时按实际状态征税，有效降低税负；第五，物流业务可结合保税仓储与分拨功能，实现全球采购、集中配送。风险提示：企业需严格区分保税货物与非保税货物，避免混放或擅自挪用；定期向海关核销，确保账物相符；常见争议焦点在于内销时完税价格的确定，建议提前与海关沟通，提供合理定价依据。
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