《上海市城市基础设施特许经营管理办法》作为上海市规范城市基础设施特许经营活动的政府规章正在制订过程之中。杨春宝高级律师应邀参加了上海市政府法制办公室与上海市律师协会共同举办的立法研讨会，并重点就项目公司作为特许经营协议签约主体的利弊及解决方案发表了意见。
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杨春宝一级律师简介
杨春宝一级律师，大成上海高级合伙人、资本市场部主任、国资基金研究中心主任，大成中国区私募基金专业带头人、科技与文化法律研究中心联合牵头人。执业30余年，长期从事私募基金、投融资、并购重组法律服务，尤其对对赌研究颇深且具有非常丰富的实战经验，并专注于金融机构股权投资业务。2004年起多次入选The Legal 500"私募基金"和"公司与商业"等境内外各类律师榜单，代理的中国法院首例适用外国法律审理外国公司的董事损害小股东权益纠纷案入选上海高院发布的《上海法院域外法查明典型案例》和威科先行"要案头条"。入选上海涉外法律人才库、上海市司法局鼎新法治人才库、上海国有企业改制法律顾问团，具有上市公司独立董事任职资格，系多家知名高校的兼职教授或兼职研究生导师及上海市商务委跨国经营人才培训班讲师。出版《私募股权投资基金风险防控操作实务》等16本投融资法律专著。了解更多常见法律问题
项目公司作为签约主体有哪些法律优势？
项目公司作为特许经营协议签约主体具有显著的法律优势，主要体现在风险隔离与融资便利两个方面。从风险隔离角度看，项目公司通常为特定基础设施项目设立的特殊目的公司，其资产与负债独立于母公司，能够有效将项目风险与投资人其他业务风险相隔离。在特许经营项目中，建设、运营、维护等环节可能产生债务、环境责任或侵权责任，若由项目公司签约，这些责任通常仅以项目公司自身资产为限，避免无限追索至投资人。从融资便利角度看，项目公司作为独立法人，可基于项目未来收益权进行项目融资，包括向银行申请项目贷款、发行项目收益债等，金融机构也倾向于通过项目公司直接控制现金流和资产抵押，降低融资成本。此外，项目公司签约便于政府进行专项监管，因为其业务范围单一，财务报表透明，政府可依据特许经营协议直接约束项目公司履约行为，而无需穿透至复杂的企业集团内部。但需注意，若项目公司资本金过低或母公司提供过度担保，可能削弱风险隔离效果，因此立法中需明确最低资本金要求及连带责任限制规则。
项目公司签约存在哪些主要法律风险？
项目公司作为特许经营协议签约主体面临的主要法律风险包括履约能力不足、股权变更失控以及破产风险传导。第一，履约能力不足风险：项目公司通常为轻资产公司，注册资本有限，若项目出现超支、工期延误或运营亏损，项目公司可能无力承担违约赔偿或继续履行义务，导致政府不得不重新招标或直接接管项目，造成公共利益受损。实务中，政府往往要求投资人提供完工担保、运营担保或母公司流动性支持承诺，但担保条款的效力范围、追索顺序常引发争议。第二，股权变更失控风险：项目公司股权结构可能因投资人转让、增资或引入战略投资者而变动，若新股东缺乏基础设施运营经验或财务实力不足，可能影响项目持续稳定运营。特许经营协议通常设置股权锁定期（如运营后3-5年禁止转让）及政府审批权，但实践中如何界定“控制权变更”标准、如何处理因股权质押导致的被动转让，尚存模糊地带。第三，破产风险传导：项目公司若进入破产程序，其与政府间的特许经营协议属于待履行合同，破产管理人有权选择继续履行或解除，若选择解除，政府需重新安排项目运营，期间可能产生服务中断风险。立法上需明确破产情形下政府介入权、资产优先购买权以及临时接管程序，确保公共服务不中断。此外，若项目公司与其他关联公司存在资金混同或人格混同，法院可能适用“刺破公司面纱”原则，使投资人直接承担责任，因此合规经营至关重要。
如何完善项目公司签约的实务解决方案？
完善项目公司签约的实务解决方案需从协议设计、担保机制、监管架构及争议解决四方面系统构建。第一，协议设计层面：应根据项目类型差异化处理。对于投资规模大、技术复杂、运营周期长的项目（如污水处理、轨道交通），建议采用“三方协议”模式，即政府与投资人签订框架性特许经营协议，同时政府与项目公司签订具体执行协议，明确投资人承担连带补足责任；对于小型项目（如停车场、充电桩），可直接由项目公司签约，但需在协议中强化财务约束条款，如要求项目公司提供最低资本金证明、设立偿债准备金账户。第二，担保机制层面：引入“动态担保”机制，即根据项目进展阶段调整担保形式。建设期可要求投资人提供履约保函或完工担保，运营期转为现金流担保或收费权质押，同时允许政府根据项目公司信用评级变化调整担保比例。担保条款应明确追索顺序：先以项目公司资产和收益权清偿，不足部分再向投资人追索，避免无限连带。第三，监管架构层面：建立“穿透式”监管与“阶梯式”干预相结合的制度。政府应定期审查项目公司财务报表、关联交易及股权变动，并设置关键绩效指标（KPI）如服务质量、安全标准等，一旦触发预警，政府可先要求整改，再扣减补贴或调降收费，最后启动临时接管。同时，立法应明确项目公司股权变更的负面清单，禁止外资进入国家安全领域，禁止失信被执行人成为股东。第四，争议解决层面：建议在特许经营协议中约定仲裁条款作为争议解决首选，因其专业性强、保密性好且可跨境执行。对于涉及公共利益的重大争议（如调价、退出），可设立专家调解前置程序，减少诉讼对项目运营的冲击。以上方案需纳入《上海市城市基础设施特许经营管理办法》具体条款，确保法律效力与操作可行性。
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