| 2001年，海南凯立中部开发建设股份有限公司状告中国证券监督委员会一案曾经受到众多媒体和证券业界的普遍关注，连篇累牍的新闻报道、专家评说和专访等充斥于当时的媒体，特别是互联网这一第四媒体上，很多综合网站特别为此开设了专题报道。一些媒体甚至专家断言，“凯立案”是中国证券管理体制改变进程中的一件大事，将其誉为证券市场法治化的一个里程碑，具有历史意义和深远影响，可以载入中国证券史。从媒体对“凯立案”报道过程和对判决中国证监会败诉的欢呼雀跃，不难看出其中的感情成份，大家均已将对证券市场的不满、对中国证监会的不满转化为对中国证监会败诉的强烈期待和这一期待实现后的欢呼，并在这一过程中不断拔高“凯立案”的价值、意义和地位。而当《财经》杂志的一篇《凯立真相》将“凯立案”从行政诉讼引向了人们普遍关注的“造假”、“欺诈”等实体问题后，对“凯立案”津津乐道的人们和媒体似乎又感觉自己被愚弄了，竟协同一致地保持沉默。用当时媒体的话说：一场沸沸扬扬、可以载入中国证券史的诉讼，好像突然“蒸发”了。 “凯立案”究竟具有怎么样的意义？它究竟给我们留下点什么？还是让我们简单地回顾一下该案的过程及其背景。 凯立公司是由海南长江旅业公司等六家企业发起成立的股份有限公司。1997年4月24日，凯立公司取得国家民委的上市指标，1998年6月，凯立公司向中国证监会上报了A股发行申请材料。当时的法律背景：中国证券发行市场实行总量控制，由国家计委、证券委下达股票发行的总规模，国务院各部委、各省级地方政府分配指标，企业要上市，就必须先取得指标，然后由中国证监会按其制订的审批程序审批。 1998年8月和1999年5月，中国证监会两次派人到凯立公司进行调查。其结果是：1999年6月，凯立公司收到了国务院有关部门转送的中国证监会39号文，该文称：凯立公司97％的利润虚假，严重违反《公司法》，不符合发行上市的条件，决定取消其发行股票的资格；2000年4月18日，凯立公司又收到了中国证监会以办公厅的名义作出的50号文，该文认定凯立公司“发行预选材料前三年财务会计资料不实，不符合上市的有关规定。经研究决定退回其A股发行预选申报材料”。当时的法律背景：《证券法》已于1999年7月1日起施行，该法确定了证券发行核准制，2000年3月，中国证监会据此发布了《股票发行核准程序》并已施行。 2000年7月，凯立公司向北京市第一中级人民法院提起行政诉讼，状告中国证监会，要求（1）撤销被告作出的原告申报材料前三年会计资料不实，97％利润虚假的错误结论；（2）撤销被告作出的取消原告A股发行资格并进而退回预选申报材料的决定；（3）判令被告恢复并依法履行对原告股票发行上市申请的审查和审批程序。2000年12月18日北京市第一中级人民法院作出一审判决：（1）中国证监会退回凯立公司预选材料的行为违法；（2）责令中国证监会恢复对凯立公司股票发行的核准程序，并在判决生效之后的两个月内作出决定；（3）驳回凯立公司的其他诉讼请求。一审法院作出上述判决的理由是：1999年施行的《证券法》和2000年施行的《中国证监会股票发行核准程序》均未规定不予核准的，可以退回申报材料，故被告作出的退回原告申报材料的行为缺乏法律依据。而且由于被告的退回行为是在上述法律规范生效之后作出的按照有关溯及力的规定，被告的审批行为亦应适用并符合生效的法定程序。被告称其退回行为系依照旧有的程序规范作出的，缺乏事实依据和法律依据，因而应确认该退回行为违法，由被告予以重作。 中国证监会不服一审判决，提起上诉，其主要理由有：（1）凯立公司不应当适用核准程序，而应当适用1998年的批准程序；（2）中国证监会对凯立公司所作出的具体行政行为是“不符合条件，不同意其上报股票发行正式申报材料”的决定；（3）一审判决无法执行；（4）39号文不属于行政诉讼的受案范围。北京市高级人民法院于2001年7月5日作出了终审判决：驳回上诉，维持一审判决。二审法院作出该判决的理由是：（1）50号文认定事实的证据不充分。二审法院认为：“凯立公司的财务资料所反映的利润是否客观真实，关键在于其是否符合国家统一的企业会计制度。中国证监会在审查中发现有疑问的应当委托有关主管部门或者专业机构对其财务资料依照公司、企业会计核算的特别规定进行审查确认。中国证监会在未经专业部门审查确认的情况下作出的证监办函（2000）50号，认定事实证据不充分。”（2）退回行为违法。2000年3月中国证监会根据《证券法》的有关规定制定了核准程序，并在其中对于97年发行计划内申请发行的企业作出了保护性的规定，因此，凯立公司应当适用核准程序。而按照该核准程序，中国证监会应当作出核准或者不予核准的决定，因而中国证监会50号文退回其预选申报材料的行为违法。一审法院要求其限期重作是正确的。 虽然二审法院维持了一审法院作出的中国证监会退回预选申报材料违法和责令中国证监会限期重作的判决，但是二者推理过程却大不相同。一审法院显然只对中国证监会行政行为的程序合法性进行了审查，认为中国证监会的具体行政行为是在《证券法》和《中国证监会股票发行核准程序》施行后作出的，其行为应当符合上述法律规范确定的程序，中国证监会退回材料的行为不符合法定程序。二审法院对中国证监会的行政行为不但进行了程序审查，也进行了实体审查。二审法院注意到中国证监会对凯立公司的股票发行申请的审核跨越了《证券法》和《中国证监会股票发行核准程序》施行前后，因而没有简单地要求中国证监会按照新的法律规范操作，但是二审法院同时也注意到中国证监会的核准程序已经对于97年发行计划内申请发行的企业作出了保护性的规定，因而认定应当对凯立公司的股票发行申请适用核准程序，从而维持了一审判决。同时，二审法院对中国证监会认定凯立公司发行预选材料前三年财务会计资料不实也进行了审查，并得出其认定事实的证据不充分的结论，其依据是中国证监会在审查中发现有疑问的应当委托有关主管部门或者专业机构对其财务资料依照公司、企业会计核算的特别规定进行审查确认，而中国证监会未经专业部门审查确认即作出认定。 显然，二审法院进行的程序审查，无论其推理过程还是结论都是令人信服的，它没有机械地仅仅依据当时有效的法律规范，而是考察了股票发行审批制度的发展、变化过程。二审法院进行实体审查亦无可非议，这正体现了司法审查的权威性，符合行政诉讼法的要求，而对于其审查结果，由于笔者没有机会了解更多的案件事实，不知道中国证监会是否展示了足够的、有力的证据，不能妄加评论。从事后爆出的凯立公司作假的报道（如果是真实的话），可以旁证中国证监会作出的结论是正确的，但并不能证明中国证监会作出结论的证据是充分的。但是，二审法院作出实体审查结论的依据遭到了普遍的非议，认为二审法院侵害了中国证监会的自由裁量权和对会计资料的审查权。 笔者认为，《证券法》和《会计法》均赋予中国证监会对会计资料的审查权，而相关法律均没有对中国证监会行使权力的方式作出具体的规定，因而中国证监会有权选择其认为适宜的方式，当然包括在需要时“委托有关主管部门或者专业机构”对会计资料依照公司、企业会计核算的特别规定进行审查确认。从另一角度看，中国证监会对从事证券业务的会计专业机构享有监督的权力，会计专业机构所作出的结论也要经过中国证监会的审查确认。再者，法律赋予法院对行政行为的司法审查权，通常仅限定于对于具体行政行为的合法性进行审查，对于其行为的合理性一般不进行审查。因此，二审判决干预中国证监会行使会计资料审查权的具体方式，显然已经超出了其司法审查权的范围。 同时，必须指出的是，如果将委托专业机构进行审查确认作为中国证监会审查会计资料真实性的唯一方式，必然大大影响中国证监会的行政效率和成本。中国证监会不但担负着对证券发行的审核职能，还担负着证券市场的监管职能，其在履行职责的过程中总不可避免地要对会计资料的真实性进行审查，如果均须委托专业机构进行审查确认，中国证监会不能自行作出决定，其行政效率必将大大降低，而成本则将大大增加。对于任何一项法律制度，我们不但要考察它的正义性、公序性、合理性等法律自身的特性，还要在此基础上考察它的制度成本。 笔者不能确定最高人民法院有无受到“凯立案”的影响，但是，它在决定有条件受理证券市场因虚假陈述引发的民事侵权纠纷案件的通知中，明确规定法院受理虚假陈述民事侵权案件，须以中国证监会及其派出机构已对虚假陈述行为进行调查并作出生效处罚决定为前提，必须将查处结果作为民事诉讼的事实依据。最高人民法院将对虚假陈述的事实认定交给中国证监会决定，既可以认为是对中国证监会的行政权力的尊重，也许是考虑到中国证监会在行业管理上更专业。然而，中国证监会作为行政机关，其执法行为必须经受司法审查，也就是说，相关被处罚的上市公司及相关责任人，均有权向法院提起行政诉讼，这样，最终认定虚假陈述行为的并不是通知所规定的中国证监会，而是人民法院。中国证监会在行政诉讼中必须向法院证明相关上市公司是否构成虚假陈述，并提供认定的依据，由法院对此进行审查确认。 将中国证监会的生效处罚决定作为民事诉讼的前置条件，其直接的后果是导致中国证监会疲于应诉，不但降低中国证监会的行政效率，增加其执法成本，也增加了法院审理案件的负担和司法成本，而且也增加了相关上市公司和投资者的诉讼成本。假定中国证监会经过漫长的调查（其中通常会涉及对会计资料的真实性进行审查确认的问题），作出了处罚决定，上市公司即使仅仅是为了拖延被诉的时间也会申请复议，然后不服复议决定提起行政诉讼，还可以提起上诉。另一方面，投资者为保护其合法权益，也会要求中国证监会对虚假陈述行为进行调查并处罚，若中国证监会不履行法定职责，投资者也会提起行政诉讼。应当指出，在对虚假陈述的事实认定上，上市公司和投资者由于牵涉到个体权益，通常会与中国证监会的观点、与事实有较大的差距，上述诉讼中必然会有许多本来不是必要的、而是可能避免的诉讼。这样，原本可以通过一个民事诉讼（当然包括一审和二审）即可以对虚假陈述的事实和损害结果作出认定，现在却增加了许多不必要的行政复议和行政诉讼（也包括一审和二审），通过行政执法和行政诉讼认定虚假陈述的事实，再通过民事诉讼认定损害结果。其不效率、不经济是显而易见的。 “凯立案”原本只是一起普通的行政诉讼，它与其他众多行政诉讼唯一的差别在于，在该案中被告的行政层次比较高，这是我国证券监管体制决定的。该案发生在《证券法》颁布施行之后，此时，核准制已经确立，因此，此案也并没有对证券发行由审批制向核准制转换起到推动作用。它在前期被人为地夸大，在后期又被刻意“蒸发”都是不正常的。二审法院的推理过程所引发的对司法权与行政权的界定的思考以及对法律制度的制度成本的考量还将继续下去。
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杨春宝一级律师简介
杨春宝一级律师，大成上海高级合伙人、资本市场部主任、国资基金研究中心主任，大成中国区私募基金专业带头人、科技与文化法律研究中心联合牵头人。执业30余年，长期从事私募基金、投融资、并购重组法律服务，尤其对对赌研究颇深且具有非常丰富的实战经验，并专注于金融机构股权投资业务。2004年起多次入选The Legal 500"私募基金"和"公司与商业"等境内外各类律师榜单，代理的中国法院首例适用外国法律审理外国公司的董事损害小股东权益纠纷案入选上海高院发布的《上海法院域外法查明典型案例》和威科先行"要案头条"。入选上海涉外法律人才库、上海市司法局鼎新法治人才库、上海国有企业改制法律顾问团，具有上市公司独立董事任职资格，系多家知名高校的兼职教授或兼职研究生导师及上海市商务委跨国经营人才培训班讲师。出版《私募股权投资基金风险防控操作实务》等16本投融资法律专著。了解更多常见法律问题
凯立案中法院为何判决证监会退回材料行为违法？
凯立案中，法院判决中国证监会退回凯立公司A股发行预选申报材料的行为违法，核心原因在于程序适用错误。案件发生时，证券发行制度正从审批制向核准制过渡，中国证监会于2000年3月发布并施行《股票发行核准程序》，而凯立公司的申请材料在其后仍被以“退回”方式处理。一审法院认为，该退回行为是在证券法和核准程序生效后作出的，但相关法律规范并未规定不予核准时可以退回申报材料，因此该行为缺乏法律依据。二审法院进一步指出，核准程序对1997年发行计划内的申请企业已有保护性规定，凯立公司应当适用核准程序，证监会应作出核准或不予核准的决定，而不能以退回材料代替。这一判决体现了法院对行政行为程序合法性的严格审查，即行政机关作出不利决定时必须遵循现行有效的法定程序，不能沿用已被新法取代的内部操作惯例。实务中，行政相对人面对监管机构以非正式方式作出的不利决定时，可主张适用新法的程序要求，要求监管机构以法定形式作出明确决定。风险提示在于，企业应关注监管政策变化的时间节点，留存申请材料提交和监管反馈的证据，以便在诉讼中证明适用程序的新旧界限。常见争议焦点是，监管机构内部文件或通知是否属于可诉的行政行为，以及跨新旧法期间的行为应适用何种程序规则，法院在本案中确认了程序从新和保护信赖利益的原则。
二审法院对会计资料真实性的审查为何引发争议？
二审法院在凯立案中不仅审查了程序合法性，还对中国证监会认定凯立公司财务资料不实的实体结论进行了审查，并认定该结论证据不充分。其理由是，证监会发现财务资料存在疑问时，应当委托有关主管部门或专业机构依照公司、企业会计核算的特别规定进行审查确认，未经专业审查即作出认定属于证据不足。这一实体审查结论引发了广泛争议，主要争议点在于法院是否越权干预了行政自由裁量权。根据证券法和会计法的原则，中国证监会依法享有对会计资料的审查权，但法律并未规定其必须采用委托专业机构这一特定方式。证监会可以选择自行审查、现场调查、要求补充材料等多种方式，委托专业机构只是其中一种可选手段。法院要求证监会必须委托专业机构，实际上是为行政机关设定了法律之外的强制性义务，超出了司法审查对行政行为合法性的监督范畴。法院对行政行为的司法审查通常限于合法性，即审查行政机关是否有职权、是否违反法定程序、是否适用法律错误、是否主要证据不足，一般不审查行政行为的合理性或行政机关内部工作方式的适当性。本案中，二审法院以证监会未委托专业机构为由否定其事实认定，被认为是对行政专长的侵入，可能导致法院替代行政机关作出专业判断。实务上，这一争议提示行政机关在作出涉及专业判断的行政决定时，应注重收集和固定证据，但法院也应尊重行政机关的专业裁量空间。对于企业而言，面对监管机构的财务质疑，有权要求监管机构说明依据，并可主张其未经法定程序作出的认定不能成立。风险提示是，企业不能因法院对监管程序的严格要求而忽视自身财务合规，因为实体造假行为即使程序有瑕疵，最终仍可能被追究责任。
凯立案对证券虚假陈述民事诉讼前置程序有何影响？
凯立案发生前后，最高人民法院出台了关于受理证券市场因虚假陈述引发的民事侵权纠纷案件的通知，其中规定法院受理此类案件须以中国证监会或其派出机构已对虚假陈述行为作出生效处罚决定为前提，即所谓的行政前置程序。这一制度设计在凯立案背景下受到审视。文章认为，将证监会处罚决定作为民事诉讼前置条件，虽然体现了对行政专业权力的尊重，但可能引发多重诉讼成本。具体而言，投资者欲提起虚假陈述民事赔偿，必须先等待证监会调查并作出处罚；上市公司如不服处罚，可以申请行政复议，进而提起行政诉讼，并可上诉；投资者若认为证监会不履行查处职责，也可提起行政诉讼。如此，一个本可通过民事诉讼解决的纠纷，可能衍生出行政复议、行政诉讼、民事诉讼等多个程序，既降低行政效率，增加执法和司法成本，也加重当事人诉累。凯立案中法院对证监会认定事实的审查方式，反映出司法与行政在事实认定上的张力。前置程序的核心问题在于，将行政机关的生效处罚决定作为民事赔偿的前提，实际上赋予了行政行为在民事诉讼中的预决效力，但该行政行为本身又需接受司法审查。如果行政处罚被法院撤销或认定违法，则民事赔偿诉讼的基础将动摇。实务中，投资者需关注证监会调查进展，主动提供线索，但需注意诉讼时效问题。上市公司面对调查应积极申辩和举证，行政处罚决定并非终局，可通过行政诉讼救济。从制度演进看，后续司法实践已逐步调整前置程序要求，但凯立案所揭示的司法权与行政权边界、行政成本与正义的平衡问题，至今仍有借鉴意义。对于法律从业者而言，处理证券虚假陈述案件时，应综合评估行政程序和民事程序的衔接策略，避免程序空转，同时要认识到，有效的监管和司法审查应当形成合力，而非相互掣肘。
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