相对于浙江民营经济的迅速发展，上海的民营经济则在上海的经济结构中长期处于非主流地位。为促进上海民营经济的发展，上海相关政府部门前后共推出60多份文件。《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》颁布后，为贯彻落实该规定，上海市发改委于2005年5月18日制定了《上海市贯彻＜国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见＞的实施意见》，较为全面、系统地规定了鼓励非公经济发展的政策意见。该《实施意见》共13项38条，俗称非公经济38条。
概括地讲，《实施意见》重点突出了“两个基本政策取向、五个鼓励、两个加强”。“两个基本政策取向”，就是指平等待遇和开放领域。平等待遇，就是实行“平等准入、公平待遇”原则，实现各种所有制经济在政策、待遇上的平等，为非公有制经济的发展构筑公平竞争的平台。开放领域，就是要打破地区、所有制、内外资界限和行业垄断，突破体制、政策障碍，全方位、多领域扩大对非公有制经济的开放力度。允许非公有资本进入法律法规未禁入的一切行业和领域。“五个鼓励”，就是指鼓励发展非公有制科技型企业，推动科技创新；鼓励非公有资本发展现代服务业和社会事业；鼓励非公有资本进入基础设施和市政公用事业领域以及投资农业；鼓励非公有资本参与国有经济战略性调整；鼓励公众创业，拓展就业新渠道。“两个加强”，就是指一方面要加强和改善对非公有制经济的服务，形成比较完整的公共服务平台和社会化服务体系，建立推进非公有制经济发展的经常性工作机制。另一方面要加强和改进对非公有制经济的监管，改进对非公有制经济的监管方式，推进诚信体系建设和社会信用环境建设。
在科技创业方面，《实施意见》规定，鼓励非公有资本创办科技型企业，推动投融资多元合作和技术转移两大平台建设，加快促进各类科技成果转化和高新技术企业发展。加强企业孵化基地建设，鼓励各类企业建立各种形式的科技和研发合作联盟，支持具备条件的非公有制企业和非公有资本自主创办科研开发机构以及参与国有科研机构的改制。扶持非公有制企业创立高新技术品牌。改善非公有制企业科技创新的融资服务环境，为非公有制企业提供科技信息、咨询、技术推广等专业化服务。与此相配套，上海将设立“上海市民营企业科教兴市产业升级导向资金”。“导向资金”将重点支持上海市民营企业承担科教兴市产业升级重点项目；推进有实力的民营企业参与国资、国企改革；推进民营企业与上海市重点产业、战略产业以及大企业集团的产业对接合作。导向资金的支持包括电子信息、生物与医药、新材料、装备工业等7个领域，凡工商登记注册和税务登记在上海，并符合相关规定的民营企业均可申报。
对于上海已经确立的“两个优先”（即“优先发展先进的制造业，优先发展现代的服务业”）发展战略，《实施意见》在鼓励非公有资本发展现代服务业和社会事业方面作了较为详细的规定。鼓励非公有资本投资金融、商贸、物流、房地产、信息服务、航运服务、会展旅游、中介服务、租赁、文化、教育、科研、医疗、体育等现代服务业。支持非公有资本发展律师事务所、会计师事务所、资产评估事务所等鉴证类市场中介组织和法律法规未禁止的其他各种类型的市场中介机构。具体而言，教育方面，积极探索建立非公有制教育基金会；探索公办学校通过竞标方式选择民办教育管理机构实行委托管理；文化体育方面，允许个人声誉和版权、经理人资质等无形资产作价参与组建文化企业；卫生方面，允许非公有资本采用多种形式，参与基本医疗服务主体框架外的公立医疗机构的改制、兴办公益性或经营性医疗机构以及组建医疗投资公司、医院管理公司和医疗集团。
(本文原载于《科技创业》2005年7月号)（选自《创业法律108问》，作者：杨春宝高级律师，电话：13901826830）
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杨春宝一级律师简介
杨春宝一级律师，大成上海高级合伙人、资本市场部主任、国资基金研究中心主任，大成中国区私募基金专业带头人、科技与文化法律研究中心联合牵头人。执业30余年，长期从事私募基金、投融资、并购重组法律服务，尤其对对赌研究颇深且具有非常丰富的实战经验，并专注于金融机构股权投资业务。2004年起多次入选The Legal 500"私募基金"和"公司与商业"等境内外各类律师榜单，代理的中国法院首例适用外国法律审理外国公司的董事损害小股东权益纠纷案入选上海高院发布的《上海法院域外法查明典型案例》和威科先行"要案头条"。入选上海涉外法律人才库、上海市司法局鼎新法治人才库、上海国有企业改制法律顾问团，具有上市公司独立董事任职资格，系多家知名高校的兼职教授或兼职研究生导师及上海市商务委跨国经营人才培训班讲师。出版《私募股权投资基金风险防控操作实务》等16本投融资法律专著。了解更多常见法律问题
上海非公经济38条的核心政策取向是什么？
上海非公经济38条的核心政策取向集中体现为两个基本政策取向，即平等待遇和开放领域。从法律概念与规则层面看，平等待遇原则要求实行平等准入、公平待遇，消除对不同所有制经济的歧视性规定，使非公有制经济在投资、融资、税收、用地等各方面与公有制经济享有同等权利与义务。开放领域原则则强调打破地区、所有制、内外资界限和行业垄断，突破体制与政策障碍，全方位扩大开放，允许非公有资本进入法律法规未禁入的一切行业和领域。这两项原则奠定了非公经济在上海合法参与市场竞争的制度基础。从案件事实与实务场景看，该文件是上海为贯彻落实国务院相关意见而制定的系统政策，共13项38条，此前上海已出台60多份文件但民营经济仍处非主流地位，此次明确以公平竞争平台为目标，回应了民营企业长期面临的市场准入隐性壁垒问题。在实务指引与风险提示方面，企业应当重点关注自身所处行业是否属于文件鼓励的开放范围，特别是原有限制性领域是否已向非公资本放开，并据此调整投资布局。同时要注意平等待遇并非意味着无条件支持，企业仍需满足资质、环保、安全等法定要求，避免因误读政策而盲目进入不熟悉领域。此外，开放领域与行业监管并行，企业应持续关注后续配套细则，确保合规经营。
五个鼓励具体包括哪些方面？
从法律概念与规则解释角度看，五个鼓励是上海非公经济38条中明确的政策扶持方向，属于政府引导性规范，不具有强制约束力，但可作为企业判断政策支持重点的依据。其内容包括：鼓励发展非公有制科技型企业以推动科技创新；鼓励非公有资本发展现代服务业和社会事业；鼓励非公有资本进入基础设施和市政公用事业领域以及投资农业；鼓励非公有资本参与国有经济战略性调整；鼓励公众创业以拓展就业新渠道。这些鼓励措施实质上划定了非公经济可重点发力的产业赛道。从案件事实与实务场景引用看，文件具体规定鼓励非公有资本投资金融、商贸、物流、房地产、信息服务、航运服务、会展旅游、中介服务、租赁、文化、教育、科研、医疗、体育等现代服务业，并支持发展律师事务所、会计师事务所等鉴证类市场中介组织。教育领域探索非公有制教育基金会和公办学校委托民办管理；文化体育领域允许个人声誉和版权作价入股；卫生领域允许非公有资本参与公立医疗机构改制或兴办医疗机构。这些具体场景为民营企业提供了可操作的参与路径。在实务指引与风险提示方面，企业应结合自身资源禀赋选择鼓励方向，比如科技型企业可关注投资融资平台及技术转移支持，基础设施领域则需评估前期投入大和回报周期长的特征。参与国有经济调整时，应充分做好尽职调查，厘清资产债权债务关系，防范改制中的隐性风险。对于现代服务业中的医疗教育等强监管行业，务必事先取得相应资质许可，避免因审批障碍导致投资损失。
导向资金支持的重点领域和申报条件是什么？
从法律概念与规则解释角度看，上海市民营企业科教兴市产业升级导向资金是配合非公经济38条设立的专项扶持资金，属于政策性资助措施，其性质为政府对符合产业导向的民营企业给予的资金支持，并非普惠性补贴。导向资金重点支持民营企业承担科教兴市产业升级重点项目，推进有实力的民营企业参与国资国企改革，以及推进民营企业与上海重点产业、战略产业和大企业集团的产业对接合作。从案件事实与实务场景引用看，导向资金支持范围涵盖电子信息、生物与医药、新材料、装备工业等七个领域。申报条件为工商登记注册和税务登记均在上海，并符合相关规定的民营企业均可申报。这一规定意味着企业须具备合法存续的主体资格，且实际经营地、纳税地与注册地一致，同时需满足具体的项目要求和技术指标。在实务指引与风险提示方面，企业申报时应注意以下要点：第一，提前对照上海重点产业目录核实自身项目是否属于导向资金支持范围，避免盲目申报；第二，确保工商税务登记信息完整合规，保持注册地与经营地一致，否则可能被认定为不符合基本条件；第三，申报材料中应突出项目的产业升级意义、技术创新含量以及与国企改革或大企业合作的实质性内容，提高获批概率。需要特别提示的是，导向资金属于竞争性支持，企业不应将其视为稳定的收入来源，在编制预算和项目计划时仍应做好自筹资金安排。同时关注资金使用监管要求，确保专款专用，避免因违规使用被追责。
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